Hallituksen esitys valinnanvapauslaiksi herättää kysymyksiä kilpailuneutraliteetti- ja valtiontukisäännösten soveltumisesta

Hallitus antoi 8.3.2018 esityksensä eduskunnalle laiksi asiakkaan valinnanvapaudesta sosiaali- ja terveydenhuollossa ja siihen liittyviksi laeiksi (HE 16/2018 vp). Nyt annettu valinnanvapauslain esitys on osa suurempaa sosiaali- ja terveyspalveluiden kokonaisuudistusta. Sote-uudistuksen myötä sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämisvastuu siirrettäisiin kunnilta 18 maakunnalle.

Esityksessä asiakkaan valinnanvapaudella tarkoitetaan asiakkaan oikeutta valita palveluntuottaja ja tämän palveluyksikkö sekä palveluja antavat ammattihenkilöt tai ammattihenkilöiden ryhmä. Asiakkaan valinnanvapaus koostuisi maakunnan liikelaitoksessa toimivan taikka yksityisen palveluntuottajan tai maakunnan yhtiön ylläpitämän sosiaali- ja terveyskeskuksen ja suunhoidon yksikön valinnasta, maakunnan liikelaitoksen valinnasta sekä asiakassetelillä ja henkilökohtaisella budjetilla saatavista palveluista.

Jatkossa julkisesti rahoitettuja sosiaali- ja terveydenhuollon palveluja voisivat tarjota julkisen sektorin toimijoiden (maakuntien liikelaitokset ja yhtiöt) lisäksi yksityiset ja kolmannen sektorin (säätiöt ja järjestöt) toimijat. Koska toimijat tarjoaisivat samoja palveluita, ne voisivat kilpailla keskenään samoista asiakkaista.

Aiemmassa lain valmisteluvaiheessa suunniteltiin, että maakunta ei voisi itse tuottaa sosiaali- ja terveydenhuollon palveluja vaan maakunnalla olisi velvollisuus perustaa yhtiö näiden palveluiden tuottamiseksi. Perustuslakivaliokunta kuitenkin katsoi yhtiöittämisvelvollisuuden perustuslain vastaiseksi ja siksi nyt annetussa hallituksen esityksessä yhtiöittämisvelvollisuudesta on luovuttu. Tämä puolestaan nosti esiin valtiontukisäännöksiin liittyvän kysymyksen, koska kaikki markkinatoimijat eivät tulisi toimimaan yhtiömuodossa.

Esityksessä käsitellään laajasti sekä valtiontuki- että kilpailuneutraliteettinäkökulmaa. Säännösten soveltumiseen liittyy epävarmuuksia ja esitys herättää useita kysymyksiä.

Kilpailuneutraliteetti- ja valtiontukisäännösten soveltaminen taloudelliseen toimintaan

Julkisen ja yksityisen toimijan kilpaillessa keskenään tulee kilpailun tasapuolisuus turvata. Kilpailulain tavoitteena on saada aikaan neutraalit kilpailuolosuhteet julkisen ja yksityisen elinkeinotoiminnan välillä. Tätä kutsutaan kilpailuneutraliteetiksi. Esityksessä ehdotetaan, että valinnanvapauslain mukaista kilpailuneutraliteettia valvoisi Kilpailu- ja kuluttajavirasto (KKV), joka jo tälläkin hetkellä valvoo kilpailuneutraliteetin toteutumista.

Toinen esitettyyn valinnanvapauslakiin liittyvä kilpailuoikeudellinen näkökohta on EU:n valtiontukisääntely. Sen tarkoituksena on varmistaa, etteivät jäsenvaltiot myönnä tukia, jotka vääristävät kilpailua sisämarkkinoilla. Sekä kilpailuneutraliteettisääntely että EU:n valtiontukisääntely soveltuvat ainoastaan taloudelliseen toimintaan. Näin ollen rajanveto taloudellisen ja ei-taloudellisen toiminnan välillä on ratkaisevaa säännöksiä sovellettaessa.

Esitetty valinnanvapausmalli – taloudellista vai ei-taloudellista toimintaa?

Hallituksen esityksen mukaan "tarkoituksena on säilyttää Suomen julkinen terveyden- ja sosiaalihuollon järjestelmä luonteeltaan edelleen ei-taloudellisena". Ei-taloudellisen toiminnan luonnetta puoltavat esityksen mukaan sosiaali- ja terveyspalveluiden luonne julkisena hallintotehtävänä, sosiaalinen tavoite edistää muun muassa yhdenvertaisuuden toteutumista sekä se, että järjestelmä kattaisi koko Suomen väestön.

Tiettyjen palveluiden osalta valinnanvapausmalliin kuuluisi myös liittymisen pakollisuus. Lisäksi järjestelmä rahoitettaisiin verovaroin sekä potilailta perittävillä määrätyn suuruisilla asiakasmaksuilla, mikä tarkoittaisi esityksen mukaan järjestelmän olevan ilmainen tai ainakin lähes ilmainen. Tässä yhteydessä tuodaan myös esiin, että etuuksien saaminen ei ole sidottu maksettujen maksujen määrään.

Toisaalta hallituksen esityksessä nostetaan esille useita seikkoja, jotka viittaavat järjestelmän taloudelliseen luonteeseen. Ensinnäkin palveluntuottajat saisivat palveluistaan korvausta ja niillä olisi mahdollisuus tavoitella toiminnallaan voittoa. Palveluntuottajat voisivat määritellä tiettyjen palveluiden osalta haluamansa hintatason, mikä mahdollistaisi hintakilpailun.

Palveluiden tuottajat kilpailevat laadulla ja asiakkaan olisi mahdollista vaihtaa palveluntuottajaa. Korvausjärjestelmä mahdollistaa maakunnan asettamat taloudelliset kannustimet. Taloudellisena toimintaa voisi pitää myös siksi, että toimijoiden olisi mahdollista tarjota lisäpalveluita sekä markkinoida tarjoamiaan palveluita. Yksityiset toimijat kantavat myös taloudellista riskiä.

Mikäli katsottaisiin, että valinnanvapausmalli olisi EU:n valtiontukisääntelyn alaista taloudellista toimintaa, tulisi se ilmoittaa ennakolta eli notifioida Euroopan komissiolle. Esityksessä todetaan, että täysin varmaa vastausta esitetyn valinnanvapausmallin valtiontukiluonteeseen on mahdotonta antaa. Suomen hallitus on päättänyt olla notifioimatta valinnanvapausmallia komissiolle, muun muassa koska sen seurauksena uudistuksen toteuttaminen viivästyisi huomattavasti. Ruotsissa on ollut jo jonkin aikaa käytössä vastaava tai varsin läheisesti Suomen mallia muistuttava valinnanvapausjärjestelmä. Ruotsi ei ole notifioinut järjestelmäänsä komissiolle.

KKV:n kilpailuneutraliteetin valvonta saattaa vaatia merkittävää kilpailulain soveltamisalan laajentamista

Esitetyn uudistuksen myötä KKV:lle annettaisiin toimivalta valvoa maakuntien ja yksityisten toimijoiden välistä kilpailuneutraliteettia. Mielenkiintoiseksi asian tekee se, että tällä hetkellä kilpailulain neutraliteettisääntely koskee vain taloudellista toimintaa. KKV peräänkuulutti joulukuussa lakiluonnoksesta antamassaan lausunnossa, että KKV:n toimivaltaa tulisi neutraliteettivalvonnan osalta täsmentää.

Esityksen mukaan KKV:n kilpailuneutraliteettivalvonnan olisi tarkoitus ulottua valinnanvapauslain mukaisia palveluja tarjoaviin maakuntiin. Samaan aikaan järjestelmän olisi lähtökohtaisesti tarkoitus olla ei-taloudellinen. Vaikuttaa siltä, että KKV:n toimivaltaa oltaisiin laajentamassa ei-taloudellisen toiminnan valvomiseen, mikä edellyttäisi kilpailulain soveltamisalan merkittävää laajentamista.

Ajatukset ei-taloudellisesta toiminnasta ja siihen kohdistuvasta neutraliteettivalvonnasta ovat vaikeasti yhteensovitettavissa.