Katsaus hinnoittelun ja REMIT-sääntelyn valvontaan
Krogeruksen 9.6.2016 järjestämässä Hinnoittelun valvonta ja REMIT -seminaarissa käsiteltiin sekä kilpailuoikeutta että viestintä- ja energiamarkkinoiden erityissääntelyä ennen muuta hinnoitteluun liittyvien kysymysten näkökulmasta. Seminaarin asiantuntijapuheenvuorot pitivät Marja Lehtimäki Viestintävirastosta, Timo Mattila Kilpailu- ja kuluttajavirastosta (KKV) sekä Veli-Pekka Saajo ja Timo Lankinen Energiavirastosta. Newsletterin sisältö perustuu seminaarin puheenvuoroissa ja keskustelussa käsiteltyihin ajankohtaisiin teemoihin.
Sujuva sääntely viestintämarkkinoiden tulevaisuuden tavoitteena
Niin kansallisella kuin eurooppalaisellakin tasolla kiinnostava ja ajankohtainen kysymys koskee viestintämarkkinoiden sääntelyn tulevaisuuden suuntaa. Kansallinen erityissääntely on pitkälti riippuvaista EU:n direktiivien ja asetusten sisällöstä ja siitä, missä määrin unionitason sääntelyllä tavoitellaan jäsenvaltioiden lainsäädännön harmonisointia.
Tällä hetkellä erityishuomion kohteena on työn alla oleva komission digitaalisia sisämarkkinoita koskeva suurhanke. Komission keväällä 2015 antamassa tiedonannossa säädöshankkeen esitellään koostuvan kolmesta pilarista, joiden alaisuudessa käsitellään muun muassa viestintämarkkinoiden ja -verkkojen sääntelyä, rajat ylittävän sähköisen kaupankäynnin sääntöjä sekä datatalouden rakentamista ja datan vapaan liikkuvuuden turvaamista.
Komissio antaa uudet säädösehdotuksensa todennäköisesti syksyllä 2016, jonka jälkeen ehdotukset etenevät ministerineuvoston ja parlamentin käsiteltäviksi.
Viestintäviraston seminaaripuheenvuoron mukaan viestintämarkkinoita koskevan sääntelyn uudistaminen tulisi johtaa normien purkamiseen ja aiempaa joustavampaan regulaatioon. Kysymys on myös toimintojen siirtämisestä yleisen kilpailuvalvonnan piiriin sen sijaan, että laadittaisiin uutta erityissääntelyä. Toimintoja, joissa ei nähdä ongelmia, ei ole enää tarvetta säännellä samalla tavalla kuin nykyään. Samaan aikaan päällekkäistä sääntelyä tulisi välttää ja pyrkiä purkamaan. Esimerkiksi verkkoon pääsy on kuitenkin edelleen tarkoituksenmukaista pitää erityissääntelyn piirissä, mutta suhteellisuusperiaatteelle ja kevyemmille toteutustavoille tulisi jatkossa antaa enemmän jalansijaa.
Erityissääntelyn tulevaisuutta tarkasteltaessa on syytä pitää mielessä sääntelyn tarkoitus: sääntelyn ei ole tarkoitettukaan olevan pysyvää, vaan vastaavan ainoastaan ajallisesti tai paikallisesti rajattuihin ongelmiin. Normien purkutalkoissa keskeistä on kuitenkin suunnata huomiota siihen, ettei järjestelmä purkutöissä romahda ja kilpailun edellytykset säilyvät toimenpiteistä huolimatta.
Tällä hetkellä Viestintävirastossa pohditaan lähitulevaisuuteen liittyviä konkreettisia kysymyksiä eli uutta hinnoittelun arviointimallia. Parasta aikaa arvioinnin kohteena on se, miten uudessa hinnoittelun arviointimallissa olisi mahdollista ja tarkoituksenmukaista yhdistää komission suositukset ja Suomen toimintaympäristö.
Hinnoittelu tarkastelun kohteena suuressa osassa KKV:n tapauksia
Kilpailuvalvonnan saralla hinnoittelua koskevat kysymykset nousevat tyypillisesti esille määräävän markkina-aseman väärinkäyttötapauksissa. Määräävän markkina-aseman väärinkäytöksi katsottavia hinnoittelun ilmiöitä voivat olla esimerkiksi saalistushinnoittelu, hintasyrjintä, hintaruuvi tai kohtuuttoman korkea hinnoittelu.
Viime aikoina kilpailuoikeuden kentällä kiinnostus on kohdistunut korostuneesti alennusjärjestelmiin määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä. EU-tuomioistuimen alennuksia käsitellyt ja runsaasti keskustelua herättänyt Post Danmark II -ratkaisu (C-23/14) koski takautuvia alennuksia, joiden käyttö yhdistettynä hyvin vahvaan määräävään markkina-asemaan katsottiin kyseisten markkinoiden kontekstissa määräävän markkina-aseman väärinkäytöksi.
Tuomioistuin otti ratkaisussaan myös kantaa oikeuskäytännössä sovellettuun yhtä tehokkaan kilpailijan testiin todeten sen olevan ainoastaan yksi niistä välineistä, joiden avulla alennusjärjestelmän katsomista väärinkäytöksi voidaan arvioida. Kyseisessä tapauksessa yhtä tehokkaan kilpailijan kriteerillä ei tuomioistuimen mukaan ollut merkitystä, mutta sen mukaan ei ole kuitenkaan olemassa estettä siihen, ettei testiä voisi koskaan käyttää alennusjärjestelmien arvioinnissa.
Vaikka kilpailuoikeudessa on pitkään keskusteltu taloudellisen vaikutusarvioinnin roolista, vaikuttaa nyt siltä, että viimeaikainen tapauskäytäntö on siirtänyt ainakin joissain tapauksissa arviointia takaisin muodollisuutta painottavaan suuntaan. Tiettyjä alennustyyppejä on alettu viemään sellaisenaan kilpailua rajoittavien alennusten kategoriaan, kun samaan aikaan toisten alennustyyppien osalta arvioinnissa on annettu runsaasti painoarvoa niiden todellisille kilpailuvaikutuksille.
Hinnoittelu on usein keskiössä myös kilpailuneutraliteettitapauksissa. Pääsäännön mukaan kunnan toimiessa kilpailutilanteessa markkinoilla sen tulee yhtiöittää toimintansa, mikäli kuntalain poikkeukset eivät siihen sovellu. Yhtiöittämisvelvoitetta koskevissa poikkeustapauksissakin hinnoittelun on kuitenkin oltava markkinaperusteista. Tämä tarkoittaa käytännössä, että alihinnoittelu on kiellettyä.
KKV:lla on kilpailulain nojalla toimivalta valvoa julkisia toimijoita markkinoilla ja puuttua näiden toimintatapoihin, mikäli toiminta vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua markkinoilla. KKV on ryhtymässä toimenpiteisiin ennen muuta yhtiöittämisvelvollisuuden valvontaan liittyen. Odotettavissa on myös toivottua ohjeistusta markkinaperusteisen hinnoittelun arviointiin.
Hinnoittelua koskevia muutoksia tulossa sähkömarkkinalakiin
Hinnoittelua ja erityisesti sen äkkinäisiä muutoksia koskevat teemat ovat viime aikoina olleet esillä myös Energiaviraston toimintakentässä. Talvella 2016 muutamat sähkön ja maakaasun jakelijat ilmoittivat asiakkailleen poikkeuksellisen suurista jakeluhintojen korotuksista, jotka johtivat useisiin valituksiin kuluttajariitalautakuntaan ja kuluttaja-asiamiehelle. Kuluttaja-asiamiehen ja jakeluyhtiöiden välillä käytyjen neuvottelujen johdosta jakeluyhtiöt päätyivät kuitenkin muuttamaan hinnankorotuksiaan kuluttaja-asiamiehen kanssa tehdyn neuvotteluratkaisun mukaisesti.
Sähkömarkkinalain hinnoittelua koskevia säännöksiä ollaan muuttamassa hinnankorotustapausten johdosta. Työ- ja elinkeinoministeriön 3. kesäkuuta 2016 julkaiseman hallituksen esityksen luonnoksen mukaan sähkön siirtohintojen korotuksille asetettaisiin enintään 15 prosentin katto. Hinnankorotuksia tarkasteltaisiin 12 kuukauden jaksoissa ja prosentuaalinen enimmäiskorotus laskettaisiin siirron ja jakelun verollisesta kokonaishinnasta.
Esityksen tavoitteena on muuttaa lainsäädäntöä siten, että sähkön ja maakaasun siirron ja jakelun kohtuuttomat hinnankorotukset olisi mahdollista estää etukäteen. Esitetty sääntely koskee sekä kuluttaja- että yritysasiakkaisiin kohdistuvia korotuksia. Toisaalta ehdotetulla lainmuutoksella ei olisi merkitystä Energiaviraston valvontapäätöksellä vahvistetun ali- tai ylijäämän kompensointiin hinnoittelussa. Hinnankorotusten hyväksyttävään enimmäismäärään ei siten esimerkiksi laskettaisi sitä osuutta korotuksesta, joka aiheutuu edeltävän valvontajakson aikana syntyneen alijäämän keräämisestä verkon käyttäjiltä kuluvan valvontajakson aikana.
Hallituksen esityksen luonnos on lausuntokierroksella heinäkuun 11. päivään 2016 saakka. Lakimuutoksen on suunniteltu tulevan voimaan vuoden 2017 alussa.
Markkinoiden manipulaatio- ja sisäpiirintiedon väärinkäyttökiellot sekä sisäpiirintiedon julkistamisvelvoite Energiaviraston REMIT-valvonnan keskiössä
REMIT (1227/2011/EU) on energian tukkumarkkinoiden eheyttä ja läpinäkyvyyttä koskeva Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus, jonka tavoitteena on sähkön ja maakaasun tukkumarkkinoiden toiminnan valvonnan tehostaminen sekä loppukäyttäjiä hyödyttävän terveen kilpailun edistäminen kyseisillä markkinoilla. Energiavirasto toimii REMIT-asetuksen osalta kansallisena valvontaviranomaisena.
REMIT kieltää sisäpiiritiedon väärinkäytön ja markkinoiden manipuloinnin energian tukkumarkkinoilla. Markkinaosapuolten on myös julkaistava hallussaan olevat sisäpiiritiedot, joilla on merkitystä kyseisiin markkinoihin. REMIT-valvonnan keskiössä on kysymys siitä, onko toimenpiteillä olennaisella tavalla vaikutettu tukkutason energiatuotteiden hintaan.
Valvontaviranomaisten vielä tällä hetkellä vähäisestä tapauskäytännöstä voidaan nostaa esille kaksi valvontaratkaisua, joissa kummassakin markkinaosapuolille määrättiin sakkoja rikkomuksen johdosta. Espanjassa viranomainen määräsi paikalliselle energiayhtiölle 25 miljoonan euron suuruisen sakon sen syyllistyttyä markkinamanipulaatioon. Kysymys oli tuotantokapasiteetin rajoittamisesta, minkä avulla hintaa katsottiin manipuloidun keinotekoisesti marginaalikustannukset ylittävälle tasolle. Asia ei ole kuitenkaan vielä lainvoimainen.
Virossa sähkön siirtoverkonhaltijalle puolestaan määrättiin sakkoja sisäpiiritiedon julkaisematta jättämisestä. Viranomainen katsoi, että Estlink2-siirtoyhteyden huoltoseisokin oikea-aikaisen ilmoittamisen laiminlyönnillä oli ollut mahdollisia vaikutuksia markkinoihin ja siirtokapasiteettia koskeviin huutokauppoihin.
Jäsenvaltioiden on tullut asettaa tehokkaat sanktiot REMIT:n tehokkaan noudattamisen varmistamiseksi. Lähes puolessa EU-maista on käytössä rikosoikeudellisia seuraamuksia, mutta Suomessa sanktiot ovat toistaiseksi ainoastaan hallinnollisia. Rikosoikeudellisten sanktioiden mahdollisuutta on kuitenkin edellytetty arvioitavan uudelleen. Energiavirastolla on toimivalta osin määrätä itse, ja vakavammissa tapauksissa esittää tuomioistuimen määrättäväksi, sanktioita sekä yrityksille että yksityishenkilöille REMIT:n säännöksiä rikkovista menettelytavoista.
Valvonnan tehokkuuden turvaamiseksi Energiavirastolla on laajat toimivaltuudet. Virastolla on esimerkiksi oikeus tehdä tarkastuksia, saada yritykseltä tietoja ja asiakirjoja sekä kutsua yrityksen edustajia kuultavaksi.
